Az Országgyűlés május 3-án megszavazta az igazságügyi reformcsomagként emlegetett törvénymódosításokat. Ezzel a magyar kormány jócskán kicsúszott a vállalt március 31-ei határidőből, de ha a kormányzati kommunikációt nézzük, akkor azt gondolhatjuk, a késésért kárpótol a minőség: az Európai Bizottság feltételei teljesültek, innen már csak formaság, hogy érkezhessenek az ezek miatt befagyasztott uniós pénzek.
A valóság azonban nem ennyire szép, és pláne nem ilyen egyszerű. A reformcsomag eredeti elfogadási határideje, március 31-e alkalmából írt, az alábbi dobozra kattintva olvasható cikkünkből kiderül, hogy milyen súlyos problémák voltak a kormány első, január végén benyújtott törvényjavaslataival.
„Az első próbálkozás erősen elkerülő szándékot tükrözött a kormány részéről”
– fogalmaz Farkas Erika, a Magyar Helsinki Bizottság a témával foglalkozó munkatársa. Más civil szervezetek mellett a Helsinki Bizottság februárban egy az Unió által kötelezően előírt társadalmi konzultáción is részt vett az igazságügyi csomagról, ahol elmondták kifogásaikat. Ami viszont azóta történt, ahogy aztán a törvényjavaslatokból törvény lett, az valójában az egész reformcsomag célját és hitelességét is kikezdi.
Szabályellenes szabályalkotás
Miért mondjuk ezt? Itt szükség van egy kis kitérőre. Az uniós pénzekkel való huzavona, a különböző mérföldkövek, szupermérföldkövek, horizontális feltételek csak szakértők által átlátható erdejében nem szabad elfeledkezni arról, hogy valójában miről is szól ez az egész.
„Az uniós forrásokról szóló történet arról szól, hogy az Unió felismerte, hogy az uniós pénzekkel való hatékony gazdálkodásnak, a korrupció megelőzésének alapvető feltétele, hogy a jogállamisági keretrendszert helyreállítjuk, ideértve a bíróság megfelelő működését. Nem véletlen, hogy az egyik legfontosabb feltétel a bíróságok függetlenségének helyreállítása, hiszen végső soron a korrupciós ügyekben is bíróságok döntenek. Ez az egész erről szól, hogy jogbiztonság, kiszámíthatóság legyen”
– magyarázza Farkas Erika, hozzátéve hogy ez például a hazánkban befektetni szándékozó vagy itt jelen lévő külföldi cégeknek, üzletembereknek is elsődleges fontosságú szempont. Ehhez pedig arra is szükség van, hogy a jogalkotás átlátható, törvényes mederben folyjon, legyen valódi társadalmi párbeszéd, a parlamenti nyilvánosságban zajló vita. Az ezt szabályozó magyar törvényekkel egyébként nem volt probléma, csakhogy a gyakorlatban nem tartják be őket. Az Orbán-kormányok már a 2010-es évek elejétől az önálló képviselői indítványok keretében benyújtott törvényjavaslatokkal találtak kiskaput a rendszeren (mivel ezekre nem vonatkoznak az alapvetően a kormány kezét megkötő, szigorú előírások).
A lassan már öröknek látszó veszélyhelyzettel és a rendeleti kormányzással aztán erre még rátett egy lapáttal a kormány. Mindenki emlékezhet a számtalan példára, amikor a semmiből egy-két nap alatt parlamenti zárószavazással megerősített törvényekkel, derült égből villámcsapásként az esti Magyar Közlönyben megjelenő rendeletekkel írtak át teljes társadalmi csoportok (mondjuk a katás egyéni vállalkozók) vagy iparágak helyzetét – itt gondolhatunk akár a váratlanul be- és kivezetett ársapkákra, különadókra is.
Ez a gyakorlat az Uniónak is szemet szúrt, ezért az uniós források befagyasztásának feloldásához teljesítendő egyik mérföldkő éppen arról szól, hogy növeljék a konzultációk és hatásvizsgálatok szerepét a jogalkotási folyamatban. Hogy ehhez mennyire kívánja az Orbán-kormány tartani magát, arra erős utalás lehetett, amikor magát a társadalmi párbeszéd helyreállítását célzó törvényt mindenfajta társadalmi párbeszéd nélkül fogadták el. Ennél is nagyobb gond, hogy nincs igazán visszatartó ereje: ha nem teljesülnek az előírt feltételek, a kormány irányítása alá tartozó Kormányzati Ellenőrzési Hivatal szabhat ki bírságot – tehát az állam az egyik zsebéből a másikba tesz át némi pénzt.
„A nem megfelelő jogalkotás árát valójában nem a kormány, hanem azok az állampolgárok fizetik meg, akik a jogszabályok hatálya alatt fognak állni. Az általuk elszenvedett kárt egy ilyen bírság nem ellensúlyozza”
– mutat rá Farkas Erika.
Akkor tehát nézzük, miként is fogadták el az igazságügyi törvénycsomagot. A fentebb említett konzultáció után sem a civil szervezetek, sem a nyilvánosság sokáig nem hallhatott a reformcsomag állásáról, majd március 3-án beterjesztették a vagyonnyilatkozati rendszer – szintén uniós feltételként megszabott – átalakításáról szóló törvényjavaslatot, ebben pedig „eldugva” szerepelt négy érdemi tartalom nélküli módosítás az igazságügyi reformban érintett törvényekre vonatkozóan is.
„Az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyáról szóló 1997. évi LXVIII. törvény 13. § (7) bekezdés a) pontjában az „OBH és” szövegrész helyébe az „OBH, valamint” szöveg lép”
– szólt például az egyik ilyen. Jól látja az olvasó, valóban az „és”-t cserélte volna „valamint”-re a módosítás, és a másik három is hasonló mélységű volt. A törvényjavaslat aztán ebben a formában ment végig a rendszeren, a parlament Igazságügyi Bizottsága is ebben a formájában tárgyalta, majd április közepén parkolópályára került. Aztán április 27-én, egy a május 1-jei, pápalátogatással fűszerezett hosszú hétvége előtti csütörtöki nap késő délutánján gyakorlatilag az egész eredeti törvényt kidobták, és a helyére az igazságügyi törvénycsomag került egy „módosítás” keretében.
Mivel a zárószavazás szerdára lett kiírva, ez az eljárás gyakorlatilag egy keddi munkanapot hagyott bármilyen vitára, egyeztetésre, az ekkor zajlott parlamenti plenáris vita után a törvényt meg is szavazták. A kormány tehát a jogalkotásra vonatkozó alapvető jogállamisági követelmények nyilvánvaló megsértésével igyekezik teljesíteni a négy, az igazságügyi rendszerről szóló szupermérföldkövet.
„Az Unió elég szomorú helyzetbe került ezzel. Mivel az ezzel kapcsolatos mérföldkövek szinte az összes befagyasztott uniós forrás feloldását blokkolják, ha ezután egy fillér is érkezik ezekből, akkor azzal elismerik az igazságügyi reform megfelelőségét, és ezzel legitimálják ezt az elfogadhatatlan, házszabályellenes, a társadalmi párbeszéd és a parlamenti nyilvánosság előtt zajló vita lehetőségét megkerülő jogalkotási gyakorlatot”
– foglalja össze az abszurd helyzetet Farkas Erika.
Jelentős előrelépés - problémákkal
Ennyit az elfogadás mikéntjéről, de mi a helyzet a tartalommal? A magyar kormányzati kommunikáció szerint minden rendben, minden feltétel teljesült. „Megvan a brüsszeli zöld lámpa! […] A legnagyobb hazai és nemzetközi ellenszélben is sikerült teljesítenünk azt, amit vállaltunk”
– írta Varga Judit Facebook-oldalán a törvénycsomag benyújtásakor. Az uniós jelzések is – óvatosabban ugyan – de pozitívnak tűnnek.
„Ez egy nagyon jó lépés, Magyarország megfelelően reagált” – mondta például Věra Jourová értékért és átláthatóságért felelős uniós biztos az Euronews azon kérdésére, hogyan értékelik Brüsszelben a magyar parlament döntését az igazságügyi csomaggal kapcsolatban. De valóban megoldódott minden probléma? (Itt megint javasolnánk korábbi cikkünk átfutását, amelyben ezek részletesen is ki vannak fejtve.)
„Mi úgy látjuk, hogy nagyon jelentős előrelépés történt”
– nyitja bíztatóan az értékelését Farkas Erika. A négy szupermérföldkő közül az, amelyik az állami szervek jogerős bírósági ítéletekkel szembeni Alkotmánybírósághoz fordulásának lehetőségét volt hivatott megszüntetni, teljesült. Bekerült az Alkotmánybíróságról szóló törvénybe, hogy nincsen panaszjoga a közhatalmat gyakorló szerveknek.
Szintén teljesítettnek tekinthető az Országos Bírói Tanács jogköreinek megerősítését célzó uniós feltétel, itt a kockázatot az jelentheti, hogy a jövő év elején esedékes választásokon „konformista” bírákat választanak meg a tanácsba – de ez nem a jogszabályok problémája.
A Kúria függetlenségének megerősítését előíró mérföldkő esetében már árnyaltabb a helyzet. Itt nagyon súlyos problémát jelentett, hogy egy 2019-es módosítás értelmében az Alkotmánybíróság tagjai kérvényezhették bírói kinevezésüket, és ezután akár kúriai beosztást is kaphattak, miközben szakmailag nem kellett megfelelniük azoknak a feltételeknek, amelyeket egyébként minden bíró számára előírtak, ráadásul semmilyen versenyben nem kellett helyt állniuk. (A bírói szervezeten belülről érkező bíróknak a megfelelő végzettség és tapasztalat birtokában is pályázniuk kell a különféle beosztásokra, és ideális esetben érdemek alapján dől el, hogy a legalkalmasabb jelölt kapja meg a pozíciót.) A Kúria jelenlegi elnöke, a sokszor a kormány narratíváját hirdető Varga Zs. András is így került az Alkotmánybíróságról a legfőbb bírósági fórum élére.
A mostani módosítás a jelenlegi alkotmánybírók számára ugyan bezárja a Kúriába való „beejtőernyőzés” lehetőségét július elsejétől, azonban rögtön a Kúria alatti szintet jelentő ítélőtáblai szintű bírói kinevezés lehetőségét továbbra is fenntartja a jelenlegi alkotmánybírók számára – ráadásul ők az általuk választott ítélőtáblára kerülhetnek. Ez tehát továbbra is azt jelenti, hogy az elvileg független bírósági szervezet felsőbb szintjeire kívülről érkezhetnek olyan személyek, akik kinevezése ellen semmit sem lehet tenni, és akik adott esetben nem szakmai teljesítményükkel, hanem politikai alapon „érdemlik ki” e magas posztokat.
„Itt egy erősen politikai kompromisszum jött létre. Egyszerűen összeférhetetlennek kellett volna nyilvánítani az alkotmánybírói és a bírói posztokat. Ez a megoldás a bírói függetlenség és a jogállamiság szempontjából ugyanolyan problémás, és még évekig kerülhetnek így a bírósági szervezeti rendszerbe politikai kinevezettek, miközben az Alkotmánybíróság tagjai között vannak olyanok, akik semmilyen tárgyalótermi tapasztalattal nem rendelkeznek.”
– hívja fel a figyelmet Farkas Erika.
Szabad-e kérdezni?
A negyedik szupermérföldkő esete is igen problémás. Leegyszerűsítve ez arról szól, hogy szabad-e a magyar bíróknak bármilyen kérdéssel jogértelmezést kérni az Európai Unió Bíróságától, mint a Magyarországon is érvényes uniós jog értelmezésének legfelsőbb szintjéhez. Varga Zs. András, a Kúria elnöke, illetve kormányzati szereplők is szeretik úgy beállítani ezt az ügyet, mintha pont az Unió felől veszélyeztetné a magyar bíróságok szervezetét külső befolyás, mintha az problémát jelentene, hogy a nemzetközi egyezményekben is elismert joghatóságú felsőbb fórumok jogértelmezése kötelezi a magyar bíróságokat. (Ez nagyjából azzal egyenértékű, mintha arra panaszkodnánk, hogy a hatályos törvények szűkítik a bírói függetlenséget.)
A Bizottság feltételei között az szerepelt, hogy ezt a kérdezési jogot ne lehessen korlátozni, ehhez képest a reformcsomag ebben az ügyben még visszalépést is jelent. Ugyanis csak a büntetőeljárási törvényhez nyúlt hozzá a kormány - a polgári eljárási és a közigazgatási eljárási törvényhez nem –, a szövegben pedig a következő szerepel:
„a bíróság az Európai Unió alapját képező szerződésekbe foglalt szabályok szerint az Európai Unió Bíróságának előzetes döntéshozatali eljárását hivatalból vagy indítványra kezdeményezi, ha megállapítja, hogy az bármely, a büntetőeljárásban alkalmazandó európai uniós jogi aktus vagy jogszabály vonatkozásában szükséges”.
Az egyik magyar bíró, aki ellen eljárás indult az Unió Bíróságához feltett kérdése miatt, Vasvári Csaba amiatt került bajba, mert olyan kérdéseket tett fel, amelyek azt firtatták, ő mint bíró, ebben a szervezetrendszerben függetlennek tekinthetően tud-e dolgozni. Ez nyilván az egész eljárás szempontjából kulcskérdés, ám „a büntetőeljárásban alkalmazandó európai uniós jogi aktus vagy jogszabály vonatkozásában szükséges” jogszabálynak számít a bírák jogállásáról szóló törvény?
Ez a mérföldkő szorosan összefügg a 2019-ben bevezetett precedensrendszerrel is, ugyanis Varga Zs. András valamint Polt Péter legfőbb ügyész is a korábbi precedensre hivatkozva hangsúlyozta minden lehetséges fórumon, hogy van ugyan a kérdezés korlátozását megszüntető uniós bírósági döntés, ők azonban úgy tekintik, hogy a precedens döntés hatása érvényesül.
„Valószínűleg a reformcsomag ezen pontjának visszásságai felett azért siklott át a Bizottság, mert a magyar jogrendben újdonságnak számít a precedensjog – találgat Farkas Erika. – A bevezetett precedensrendszernek viszont a jogegységesítésen túl egyértelmű célja, hogy az ítélkezés tartalmát a Kúriáról lehessen meghatározni, kötelező jogértelmezést adva a jogszabályoknak. A bírók eddig ítélkezési tevékenységük során nagy szabadságot élveztek azzal kapcsolatban, hogy jogértelmezés útján maguk töltsék ki a joghézagokat, a 2020-ban bevezetett jogegységi rendszerben viszont a Kúria mondhatja meg nekik, hogyan kell ezeket kitölteni.”
Ha tehát pusztán a négy mérföldkövet nézzük, az előrelépés jelentős, ám azért közel sem szűnt meg minden probléma. De mit jelent mindez az Unió, a jogvédő szervezetek (és persze jó esetben minden magyar állampolgár) fő célja, a jogállamiság és a bírói függetlenség valódi helyreállítása szempontjából? A fő gond alapvetően az, hogy a magyar kormány részéről láthatóan nincs valódi elköteleződés a jogállami keretek helyreállítására. A születő törvények címében is ott szerepel, hogy „az Európai Bizottsággal való megegyezés érdekében” hozzák meg ezeket, tehát szó sincs arról, hogy a kormány felismerte volna a problémákat és valóban a megoldásukra törne. Az igazságügyi törvénycsomag indoklásában is ki van mondva, hogy „szándékosan” lett félreértelmezve a magyar bírósági rendszer működése, amellyel egyébként semmi probléma nem lett volna ezek szerint.
Az igazságügyi rendszer pedig jóval komplexebb annál, hogy akár e négy uniós feltétel maradéktalan teljesülése esetén is ki lehessen mondani, most már minden rendben van vele. Ott van például az OBT jogorvoslati lehetősége, amellyel akkor élhet, ha egy általuk megkeresett állami szerv nem teljesíti a kötelességét. Igen ám, de jogorvoslattal ahhoz az Alkotmánybírósághoz lehet fordulni, amelynek tagjainak többségét a kétharmados többség birtokában választotta meg a kormány.
Vagy ott van Varga Zs. András helyzete. Ő a most elfogadott szabályozás értelmében már nem lehetne a Kúria elnöke, és nem is újraválasztható, ám a székében marad, és utódját csak kétharmados többséggel nevezheti ki a parlament. Ha nem sikerül utódot választani, akkor a szabályok értelmében marad a jelenlegi elnök. Ez potenciálisan azt jelenti, hogy amíg a jelenlegi kormánypártoknak akár csak egyharmados képviselete is van a parlamentben, addig Varga Zs. András maradhat a Kúria elnöke. Ráadásul ezen a poszton az általános öregségi nyugdíjkorhatárral sem szűnik meg a mandátuma, így akár élete végéig is pozícióban maradhat (miközben számos tekintélyes, a függetlenségére kényes bírót korábban éppen a bírókra vonatkozó nyugdíjkorhatár leszállításával távolított el a rendszerből a kormány).
Messze még a vége
De mi a helyzet a 16 ezer milliárd forintos kérdéssel? Elég az, amit a kormány tett ahhoz, hogy az igazságügyi reformokhoz kapcsolódó szupermérföldköveket teljesítettnek tekintse a Bizottság, és ezzel megkezdődhessen az uniós pénzek egy jelentős részének folyósítása hazánknak? Erre nehéz lenne válaszolni.
„Sok mindenen fog ez múlni. Az értékelésnél hogyan veszik figyelembe azt, ahogy elfogadták ezt a jogszabályt? Ha problémásnak látják, akkor ezt a mérföldkövet nem veszik teljesítettnek vagy a másikat? A kompromisszumkészség fog számítani. Mi nem úgy fordítottuk le a Bizottságtól érkezett jelzéseket, hogy minden rendben van, hanem hogy itt van egy pont, ahol újraértékelhetjük, hogyan is állunk, de ez még nem a folyamat vége”
- mondja Farkas Erika. Erre rímelt Věra Jourová nyilatkozata is, aki szerint „ez azonban még nem a történet vége”, azt is hozzátéve, hogy a vállalások teljesítésének elemzéséhez az összes dokumentumot meg kell kapnia az Európai Bizottságnak, az első kifizetési kérelemhez pedig mind a 27 mérföldkőnek a végrehajtása kell.
Az uniós pénzek érkezése semmiképpen sem várható néhány héten belül. Ahhoz, hogy az igazságügyi reformot uniós szempontból elfogadottnak tekinthessük, életbe is kell lépnie a törvénycsomagnak, majd a magyar kormánynak egy önértékelésben kell bebizonyítania, hogy a módosítások valóban megoldották a problémákat és kérvényeznie a felülvizsgálatot ennek alapján. A Bizottságnak ezután 90 napja van ennek értékelésére, és még ezután is külön értékelni fogják a beérkező kifizetési kérelmeket.
Ha Magyarország és az Orbán-kormány valaha is hozzájut a befagyasztott uniós forrásokhoz, az mindenképpen egy politikai kompromisszum lesz. A Magyar Helsinki Bizottság más civil szervezetekkel együtt figyelemmel kíséri a folyamatot, és bíznak abban, hogy a nyilvánosságra hozott anyagaikban foglalt szempontokat a Bizottság is mérlegeli majd a döntés során.
„Mi a Bizottsággal szemben is kritikusak vagyunk, a szupermérföldkövek megállapítása például zárt ajtók mögött, mindenfajta társadalmi egyeztetés nélkül történt meg. Nem transzparens a tárgyalási folyamat sem. Most jelentős előrelépések történtek, és ezek számítanak is, ahogy számított az, hogy Handó Tündének távoznia kellett az OBH éléről, vagy amikor sikerült megakadályozni a külön közigazgatási bírói szervezetrendszer felállítását. Sok ember sok munkája van ebben, és ennél is rosszabb lenne a helyzet, ha ezek nem sikerültek volna. Mi továbbra sem fogunk engedni, és nem keresünk kompromisszumokat. Mi nem politikai testület vagy hivatal vagyunk, hanem tisztán emberi jogi és jogállami szempontokat nézünk, és ahol ezek csorbulnak, azt jelezni fogjuk.”
