Közbeszerzési reform vagy uniós megfelelés? Megszólalt a szakértő

Ahogy arról beszámoltunk, a kormány a korábban zárolt európai uniós források hazahozatala érdekében módosította a közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvényt (Kbt.). A parlament június 23-án fogadta el a változtatásokat, amelyek azóta már hatályba léptek. Az Mfornak is nyilatkozó közbeszerzési szakjogász szerint tíz éve nem tapasztalt érdeklődés látható most a vállalkozások körében a hazai közbeszerzési piac iránt.

Csakhogy a kezdeti, felfokozott várakozások – azt követően, hogy hosszú évekig teljes szektorok süllyedtek apátiába, és nem is álltak rajthoz a hazai közbeszerzési eljárásokban – önmagukban még nem jelentik azt, hogy a rendszer a következő években alacsonyabb korrupciós kitettséggel és intenzív verseny mellett működik majd.

A háttérrendszer érintetlen maradt

„A kormány korrupció csökkentése érdekében vállalt törekvéseit nagyra értékelem, de ezek csak az ajánlattevői oldalt (vagyis a tenderre jelentkező cégeket – a szerk.) érintik, az ajánlatkérői oldalon nem látok kiemelkedő változást. Márpedig a korrupció mindig kétoldalú dolog. Amíg az intézményi, vezetői és a jogi háttér is ugyanaz marad, addig a rendszer működése sem fog megváltozni”

– értékelte lapunknak a parlament által megszavazott módosításokat dr. Csányi István közbeszerzési szakértő.

Hozzátette, hogy ezek a változások leginkább az ajánlattevő tulajdonosi körének nagyobb átláthatóságát szolgálják (ami a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozásának megakadályozásához kötődik), és nem a korrupció ellen hatnak. Az Európai Unió egyik kritériumát (az uniós forrásokért cserébe) viszont így is ki lehetett pipálni.

Kirívó a korrupciós kockázat

Az Orbán-kormányok alatt az Európai Bizottság részéről a hazai közbeszerzési rendszerrel kapcsolatban megfogalmazott kritikák közül (amelyek végül a 7-es cikkely szerinti eljárás megindításához és az európai uniós források befagyasztásához is hozzájárultak) dr. Csányi István egyértelműen a rendszert behálózó korrupciós kockázat mértékét emelte ki.

„Ha a korrupciós kockázattal vagy tényleges korrupcióval érintett hazai közbeszerzések arányát 60-70 százalékra tesszük (ami az ezzel kapcsolatos vélemények egyfajta középértékének felel meg), akkor is óriási számról beszélünk”

– mondta a szakértő.

A korrupció sokszor nem vegytiszta formájában valósult meg, amikor az ajánlattevő valamilyen ellenszolgáltatást nyújtott a tender elnyeréséért cserébe. Olyanra is bőven akadt példa, hogy az ajánlatkérő már előre lebeszélte az adott céggel (leginkább ismeretségi alapon), hogy ő nyeri majd a pályázatot, viszont a látszat kedvéért hoznia kellett még négy másik ajánlattevőt, akik formálisan szintén elindultak a tenderen, a győzelem legcsekélyebb valószínűsége nélkül.

De az sem volt ritka, hogy már a kiírásban szereplő alkalmassági feltételek miatt erőteljesen lejtett a pálya egy-egy cég irányába. Ilyenkor a vállalkozások közül sokan úgy érezték, hogy nem is érdemes elindulniuk, inkább a tenderen nyertes cég alvállalkozójaként vesznek részt a projektben. „Az egyajánlatos eljárások magas száma mögött sokszor az húzódott meg, hogy nagyon alacsony volt a cégek részvételi szándéka” – mutatott rá dr. Csányi István.

Teljesen feleslegesen túlburjánzott intézményrendszer

Magyarországon központosított közbeszerzési rendszer működik, de olyan módon, hogy az épp a központosítás előnyeit veszítette el.

„Az elején még csak egy központosított beszerző szervezet működött, ma már van belőle hét (például a Digitális Kormányzati Ügynökség Zrt., a Védelmi Beszerzési Ügynökség Zrt. vagy a Nemzeti Kommunikációs Hivatal – a szerk.). Mindegyikre más jogszabály vonatkozik, másként épül fel, más informatikai platformot használ. Egyszerűsítésre lenne szükség. A központosítás lényege pont az, hogy egy szervezet legyen, amely átláthatóan, kiszámíthatóan működik, könnyű ellenőrizni. Emellett egy szabályozás, egy platform vonatkozzon rá”

– fogalmazta meg egyik legfontosabb javaslatát dr. Csányi István.

A különböző lobbicsoportok az Orbán-kormányok ideje alatt (is) minden törvénymódosításnál igyekeztek érvényt szerezni az akaratuknak, ami például az értékelési szempontok vagy a felelős közbeszerzési szaktanácsadók, majd az állami közbeszerzési szaktanácsadók jogintézményében (ÁKSZ) öltött testet az elmúlt években.

Ez utóbbi azonban magában hordoz egy érdekességet. „Az önkormányzatoknak ugyanis nem kell igénybe venniük ilyen szaktanácsadókat. Tehát ott jobb szakemberek dolgoznak, mint a központi költségvetési szerveknél?” – vetette fel a kérdést a szakértő. Majd azonnal választ is adott rá: „Nyilván az egészet el kellene felejteni, hiszen a jogszabály előírja, hogy megfelelő szakértelemmel rendelkező személyek vehetnek részt az eljárásban.”

De hol a felelősség?

Az ellenőrző szervezetek, hatóságok oldalán is hasonlóan szerteágazó struktúrát látunk. „A közbeszerzések ellenőrzésében jelenleg is hét szervezet vehet részt (Közbeszerzések Felügyeletéért Felelős Helyettes Államtitkárság /KFF/, Irányító Hatóság, Integritás Hatóság, Közbeszerzési Hatóság, EUTAF, ÁSZ, KEHI), feladat- és hatáskörátfedésekkel, de egyiknek sincs semmilyen felelőssége” – folytatta dr. Csányi István.

Ebben a rendszerben normális jogorvoslati eljárásra sincs lehetőség. Jelenleg a Közbeszerzési Hatóság alá tartozó Döntőbizottság határozhat az ilyen ügyekben, azonban itt nem hagyományos jogorvoslatról, hanem kvázi bíráskodásról van szó.

A jelenlegi szabályok szerint ráadásul, ha a döntőbiztosnak a jogorvoslattal érintett szervezet vonatkozásában 50 százalékot meg nem haladó közvetett érintettsége van, akkor eljárhat az ügyben. „Ez azt jelenti, hogy ha van egy 50 százalékos jogi személyiségű cége, valamint a hozzátartozójának is, és ez a két vállalat a tulajdonosa 100 százalékban a jogorvoslattal érintett cégnek, akkor eljárhat. Miért is?” – tette hozzá a szakértő.

Fontos lenne az is, hogy az ajánlatkérői oldalon az eljárásban részt vevő vagy bevont személyeket csak írásban lehessen utasítani az eljárással kapcsolatban. Így nyomonkövethetőbb, átláthatóbb lenne, hogy egy-egy résztvevő kinek az utasítására cselekedett. Emellett a személyi felelősséget is szigorítani kellene.

További kockázatot jelenthet, hogy 2019-2020 körül még a Gulyás Gergely vezette Miniszterelnökség megszüntette a tisztán hazai forrásból finanszírozott közbeszerzések előzetes központi ellenőrzését (az uniós beszerzéseknél ez megmaradt). A tárca a döntést azzal indokolta, hogy az ellenőrzés lassítja a beszerzések folyamatát (a koronavírus-járvány idején ez különös előszeretettel hangsúlyozott érv volt a kormányzat részéről – a szerk.). A hazai ellenőrzéseknek köszönhetően korábban a jogorvoslatok száma is drasztikusan csökkent. Dr. Csányi István szerint a hazai forrásos közbeszerzések esetében is mindenképp vissza kellene állítani a folyamatba épített ellenőrzést. Ez eddig még nem történt meg.

Így lehetne tényleg élénkíteni a versenyt

Emellett azon rendelkezések tartalmi átdolgozására is szükség lenne, amelyek jelenleg is segítik a verseny csökkentését és a korrupció kialakulását. A hatályos törvények szerint például egy alvállalkozó akár az összes ajánlattevőnél szerepelhet és bedolgozhat, nincs semmilyen megkötés. Ezt érdemes lenne korlátozni. „Találkoztam olyan ajánlattal, ahol az egy alvállalkozó által teljesített rész 90 százalék feletti volt. Ezen is el lehetne gondolkodni” – magyarázta a szakértő.

A verseny és a részvétel növekedését eredményezné, ha a részajánlat tételének előírása nemcsak lehetőség lenne (az ajánlatkérő jelenleg bármilyen magyarázattal indokolhatja, ha nem biztosít részajánlatot), hanem kötelezettség. Kivéve akkor, ha nem osztható beszerzési tárgyról, például egy konkrét építmény kivitelezéséről van szó.

„De amikor az ajánlatkérő egy épületen tetőcserét, nyílászárócserét és fűtéskorszerűsítést hajt végre, ott minden további nélkül biztosítani kellene a részajánlat lehetőségét, hogy más cégek is pályázhassanak a különálló feladatokra” – javasolta dr. Csányi István.

Van, amit egy az egyben törölni kellene

A szakértő szerint az egyik legfontosabb az ajánlatok odaítéléséhez kapcsolódó szabályok (értékelési szempontok, módszer stb.) megváltoztatása lenne. A Kbt. jelenleg az építési beruházásoknál tiltja a legalacsonyabb ellenszolgáltatás, mint értékelési szempont alkalmazását. Pedig ennek a tiltására legfeljebb azoknál a beruházásoknál lehet szükség, ahol kritikus – például környezetvédelmi – szempontokat is figyelembe kell venni.

Emellett az ajánlatok kiválasztásánál az ajánlati ár tekintetében az ajánlatkérő alkalmazhatja a fordított arányosítás módszerét. Emiatt az (akár lényegesen) drágább ajánlatot tevő cég nyerhet a tenderen, ha egy másik értékelési szempontban valamilyen pluszkötelezettséget (például többletkötbért) vállal.

„A nemzeti rezsimben (vagyis amelybe tartoznak a tisztán hazai forrásokból megvalósuló közbeszerzések – a szerk.) szereplő 115. paragrafust pedig egy az egyben ki kellene venni. Ez a 300 millió forint alatti építésre egyszerűbb szabályokat irányoz elő, és ez járul hozzá az ennél nagyobb értékű tenderek darabolásához. A 3. sz. melléklet szerinti szolgáltatások esetében több esetben indokolatlan az 50 millió forint alatti beszerzések kivételi körbe helyezése (például szállodai éttermi szolgáltatásra, egyéb jogi szolgáltatásra stb.)”

– folytatta dr. Csányi István. Hozzátéve, hogy a Tisza-kormány javaslatára pontosították a kivételi körbe tartozó beszerzéseket az EU-s értékhatár felett, de ez a tisztán hazai forrásból megvalósuló közbeszerzéseknél nem történt meg.

A szakértő szerint a közbeszerzési törvényben az eljárásfajták és az eljárástípusok (például nyílt vagy meghívásos eljárás, tárgyalásos eljárás, hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárás, innovációs partnerség stb.) is keverednek, és nagyon sok fogalmi hiba van a szövegben. Mint érzékeltette: „Ha a fogalomtár rossz, a felépítmény is rossz lesz.”

Az Orbán-kormányok idején a Közbeszerzési Hatóságnak a saját eredményeinek felmutatása céljából volt egy erős törekvése arra, hogy minél kevesebb hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárás induljon (pedig ennek is megvan a szerepe, hogyha csak egy, vagy nagyon korlátozott számú pályázó lehet képes ajánlatot tenni) – folytatta a szakértő.

„Egy ajánlatkérő pedig azért, hogy ne induljon ellene jogorvoslati eljárás, inkább nyílt pályázatot hirdetett, amire azután ugyanúgy egy, vagy nagyon kevés cég volt képes ajánlatot tenni” – jelentette ki dr. Csányi István. Papíron tehát csökkent a hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárások száma, de ezek valójában átkerültek az egy ajánlatos nyílt eljárások kategóriájába.  

Egy új vagy egy alapjaiban átírt törvény kellene

A szakértő szerint a parlament által elfogadott módosítások közül jelentősnek tűnik a szerződéses feltételek átszabása, de valójában ezeknek a hatásfoka erősen megkérdőjelezhető. Az új szabályok például előírják az ajánlatkérő számára, hogy jelöljön ki egy korrupciós kockázat felett őrködő személyt.

„De az a személy hogyan és milyen alapon fogja a tulajdonost számonkérni, hogy az előző évben kivett osztalékot mire és hogyan költötte el? Ugyanis a korrupcióban nem a beosztottak vesznek alapvetően részt, hiszen nekik sem érdekük, sem pénzük nincs a korrumpálásra. Ők csak végrehajtják a feladatot” – vetette fel a közbeszerzési szakértő.

Dr. Csányi István szerint két út áll a kormányzat előtt, hogy tényleg rendszerszinten javítsa az évente 4-5 ezermilliárd forintos közbeszerzési piac működését. Vagy egy teljesen új közbeszerzési törvényt és intézményrendszert kellene alkotnia, vagy a jelenlegi törvényt és a kapcsolódó jogszabályokat radikálisan megváltoztatnia, hozzáértő szakemberek megkérdezésével (ami lényegében szintén egy új törvényt jelentene). Máskülönben fennáll a veszélye, hogy csöbörből vödörbe kerülhetünk.