Nézzük először a jogszabályok előkészítésének megváltoztatásáról szóló, „Az Európai Bizottsággal való megegyezés érdekében a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény és a jogszabályok előkészítésében való társadalmi részvételről szóló 2010. évi CXXXI. törvény módosításáról” szóló javaslatot. Miben változtatna ez a korábbi szabályozáson? Felfigyeltünk például arra a kitételre, miszerint „A Központi Statisztikai Hivatal hivatalos statisztikai adatok szolgáltatásával közreműködik az (1) bekezdés szerinti hatásvizsgálat elvégzésében.” Lehetséges, hogy eddig még a KSH-tól sem kértek ki adatokat jogalkotás előtt?
A javaslat a jogszabályok társadalmi egyeztetéséről szóló hatályos törvény lényegi tartalmán csak keveset változtat: eddig is, és a javaslat elfogadása esetén ezután is volt, illetve lesz a főszabály, hogy minden törvény, kormányrendelet és miniszteri rendelet tervezete társadalmi egyeztetésre kerül, de eddig is voltak és meg is maradnának kivételek. Ezeket a javaslat csak annyiban érinti, hogy önmagában az elfogadás sürgősségére hivatkozva mostantól nem lehet majd az egyeztetést mellőzni, de ha a késedelem különösen fontos közérdeket veszélyeztetne (ami majdnem ugyanennyire általános hivatkozás), akkor továbbra is mellőzhető az egyeztetés.
A gyakorlatban tehát, ha nagyon nem akar egyeztetni a kormányzat valamit, azt ezután sem kell feltétlenül megtennie, ráadásul a fontos tárgykörök közül az adó és a költségvetés eleve kivétel volt és marad is. [A jogszabályok előkészítésében való társadalmi részvételről szóló 2010. évi CXXXI. törvény 5. § (3)-(5) bekezdésének mostani rendelkezései alapján a) egyáltalán nem kell társadalmi egyeztetésre bocsátani a költségvetési, állami és uniós támogatási, a nemzetközi szerződéseket kihirdető, a fizetési kötelezettségekre és a szervezetalakításra vonatkozó jogszabályok tervezeteit, b) nem bocsátható társadalmi egyeztetésre a tervezet, koncepció, ha az egyeztetés Magyarország különösen fontos honvédelmi, nemzetbiztonsági, pénzügyi, külügyi, természetvédelmi, környezetvédelmi vagy örökségvédelmi érdekeinek védelmét veszélyeztetné, illetve c) nem kell egyeztetni akkor sem, ha a sürgős elfogadáshoz kiemelkedő közérdek fűződik. Ebből csak az utolsó pont veszítené hatályát, a többi maradna.]
Ezeket a szabályokat - mint ahogy eddig láttuk - lehetett úgy alkalmazni, hogy csak elvétve kerüljön bármilyen jogszabálytervezet közzétételre, de lehetne persze úgy is (ahogyan ezt a törvényjavaslatba be is került azzal, hogy ez a "kormány felelősségébe tartozik", természetesen mindenféle szankció nélkül), hogy a tervezetek legalább 90%-ának esetében történjen egyeztetés.
A javaslat ehhez képest elsősorban abban hoz érdemi változást, hogy előírja: a tervezetek belső közigazgatási egyeztetésével azonos, de legalább nyolcnapos minimális időintervallumot kell biztosítani a vélemények kikérésére, azaz innentől elvileg megszűnik a tervezetek egy-két napos határidővel való közzététele, amire gyakran volt még törvényeknél is példa. Emellett legalább öt napot a kormánynak, illetve miniszteri rendelet esetében a miniszternek is hagyni kell a jogszabály elfogadásáról szóló döntés előtt a beérkezett észrevételek mérlegelésére. Ez még akkor is üdvös módon lassíthat a jogalkotás folyamatán, ha az Alkotmánybíróság aligha fogja megsemmisíteni az ezeknek a szabályoknak a megsértésével elfogadott jogszabályokat.
A jogalkotás rendjéért eddig semmilyen felelősséget nem viselő Kormányzati Ellenőrzési Hivatalban aligha örülnek túlságosan a javaslat harmadik érdemi újdonságának, amely szerint a KEHI ellenőrzi, szankcionálja egy kormányrendeletben meghatározandó mértékű bírsággal, és teszi bárki által ellenőrizhetővé az egyeztetésekről közzétett statisztikákkal a társadalmi egyeztetéseket. Hogy a KSH közreműködési kötelezettségét a jogszabályok előkészítése és a hatásvizsgálatok elvégzése tekintetében a javaslat miért írja bele a jogalkotási törvénybe, az számomra sem világos, hiszen a statisztikai hivatal adataitól és segítségétől a jogszabályokat előkészítő minisztériumok természetesen eddig sem voltak elzárva: ez rontani biztosan nem fog a kormányzati jogszabályelőkészítés ténybeli megalapozottságán, bár persze önmagában javítani sem fog rajta.
Pusztán elméleti, jogi, logikai szinten rendben van ez a javaslat, vagy vannak benne problémás, homályos, önellentmondásos részek?
Szerintem ez egy koherens törvényjavaslat, egyedül az vet fel kérdéseket, hogy a KEHI mit tud majd kezdeni a most megkapott feladatokkal, képes és alkalmas lesz-e arra, hogy az évente megalkotott 1000-1500 központi jogszabály egyeztetését hatékonyan ellenőrizze, vagy már az egyeztetési statisztikák elkészítése és közzététele is nehézséget okoz majd neki.
Ha elfogadják, e törvény hatására valóban érdemi társadalmi egyeztetés előzhetné meg a jogszabályok megalkotását, módosítását?
Az elmaradt egyeztetések miatti bírságolás gyakorlati jelentősége aligha lesz nagy (a tág kivételek miatt továbbra is nehéz marad megsérteni a törvényt, a bírságot meg csak az egyik zsebéből a másikba pakolná át az állam amúgy is). Azonban a törvényjavaslat ettől arra még alkalmas lehet, hogy azt elérje, a minisztériumi apparátusok komolyabban vegyék az eddig rajtuk senki által számon nem kért egyeztetési kötelezettséget. Hogy aztán ez hoz-e a kormányzás gyakorlatában is változást, azaz van-e a vállalás mögött tényleges kormányzati politikai elköteleződés, az utólag derül majd ki, például abból, hogy az elmúlt két évben százas nagyságrendben az aktuális veszélyhelyzethez nem kapcsolódó célokra használt, társadalmi egyeztetésre soha nem bocsátott veszélyhelyzeti kormányrendeletek száma is elkezd-e csökkenni. Esetleg e helyett inkább úgy tekinti majd a kormány, hogy amit a háborús veszélyhelyzetre hivatkozva fogad el, azt különösen fontos honvédelmi érdekek védelmében nem lehet egyeztetni. Természetesen mindenkit elsősorban a közéleti viták szintjét elérő jogszabályok elfogadási módja érdekel, de az eddigi helyzethez képest már az is fontos elmozdulás lehet, ha jogszabályoknak a szélesebb közvéleményt kevésbé érdeklő többségében elkezd a kormányzat komolyan vehető egyeztetési gyakorlatot kialakítani.
A Transparency International véleménye
A civil szervezet közleményben fejtette ki álláspontját a két törvényjavaslatról. Ebben többek közt azt írják:
"Nem szeretnénk, ha úgy tűnne, hogy a Transparency International Magyarországnak semmi sem jó, mégis fontos rámutatni arra, hogy a kormány által elhatározott intézkedések még együttesen sem lesznek elegendőek a rendszerszintű korrupció megfékezésére. Attól ugyanis, hogy a kormány szakemberei és civil szervezetek képviselői munkacsoportban tanácskoznak a korrupció elleni fellépés hatékony eszközeiről, még nem lesz kevesebb a túlárazott közbeszerzés. Azt se gondolja senki, hogy majd amiatt lesz komolyabb a verseny az állami megrendelések elnyeréséért, mert a jövőben bárki kezdeményezheti a bíróság eljárását, ha az ügyészség nem emel vádat a korrupció miatt. Sem a 35 éves autópálya- és hulladékkoncessziók nem lesznek semmisek a kormány friss korrupció elleni csomagjától, sem az államhatalom haverjai által vezetett álalapítványokba menekített ezermilliárdok nem fognak ettől visszatréni a közkasszába.
A kormány szándéka láthatóan nem őszinte, hiszen még azokat a jogszabályokat is mindenféle társadalmi és szakmai vita nélkül nyújtotta be a parlamentnek, amelyek éppen arról szólnak, hogy többé nem lesz előzetes egyeztetés nélkül jogalkotás."
Mi a helyzet a korrupcióellenesként emlegetett, azaz „Az Európai Bizottsággal való megegyezés érdekében a büntetőeljárásról szóló 2017. évi XC. törvény módosításáról” címet viselő törvényjavaslattal? Ez hol hozna lényeges változásokat a korábbi törvényhez képest?
A büntetőeljárási törvény módosítása bevezetné a közhatalom gyakorlásával vagy közvagyon kezelésével kapcsolatos kiemelt bűncselekmény fogalmát, amibe a korrupciós bűncselekmények, a hivatali visszaélések, a közpénz és a közvagyon sérelmére elkövetett súlyosabb gazdasági bűncselekmények és a közbeszerzési kartellbűncselekmény tartoznának. Ebben - az uniós pénzek érintettsége esetén amúgy az Európai Ügyészség nyomozati és vádképviseleti jogkörébe tartozó cselekményekkel jelentős átfedést mutató - bűncselekményi körben az ügyészség és a nyomozó hatóság anonimizáltan köteles lesz a törvény hatálybalépése (a kihirdetést követő nap) után közzétenni a feljelentést elutasító és a nyomozást megszüntető határozatokat. E határozatok egy kereshető központi kormányzati honlapra is felkerülnének, és azok alapján bármely természetes személy - azaz nem csak a feljelentő és a sértett, bár ők némileg több információhoz hozzáférve - egy új, felülbírálati indítvány nevű jogorvoslattal fordulhatna a bírósághoz.
A K-Monitor civil szervezet problémának látja, hogy "a hatóságok csak nagyon kevés bűncselekménytípus esetén lesznek kötelesek közzétenni a kivonatot. Mentesül például a hivatali visszaélés nem vezető beosztású személyek érintettsége esetén, a gazdasági és hivatali vesztegetés alapesetében és a költségvetési csalás alapesetében is.
A legnagyobb probléma az egész módosítással szerintük az, hogy nagyon kevés idő áll rendelkezésére azoknak, akik felülbírálnák az indítványt: „A felülbírálati indítványt előterjesztő személy az indítvány benyújtása előtt az ügyiratok közül csak az anonimizált határozatot és az ügyiratjegyzéket ismerheti meg. Ezeket is csak akkor, ha a kivonat közzétételét követő 10 napon belül kéri. A kérését 3 napon belül, azaz a 13. napig kell teljesíteni. Két napja marad tehát annak, aki ezek után még felülbírálati indítvánnyal akar élni.
A módosítás (...) nyomást helyez a bíróságokra, valamint számos akadályt állít a közpénzek védelme érdekében fellépők előtt. Időigényes, jogi szaktudást igénylő és költséges eljárásra kell készülnie annak, aki korrupcióüldözésre adja a fejét” – összegez a K-monitor.
Az ország egész területére kiterjedő illetékességgel eljáró Fővárosi Törvényszék egy nyomozási bírája ennek megalapozottsága esetén, azaz akkor, ha a nyomozó hatóság az eljárás érdemi lefolytatását jogellenesen vagy megalapozatlanul tagadta meg, dönthetne az eljárás folytatásáról. Emellett a szabályozás arra az esetre, ha az így meginduló vagy folytatódó büntetőeljárást a nyomozó hatóság ismét megszünteti, és ennek megalapozatlanságát újabb felülbírálat során a bíróság megállapítja - külön, de a pótmagánvádhoz hasonló jogintézménnyel - megnyitja annak a lehetőségét is, hogy a felülbírálati indítvány előterjesztője vádindítványt tegyen és képviselje a vádat.
Önmagában koherens ez a javaslat, vagy vannak pusztán a szöveg alapján is nyilvánvaló problémák? Az indoklásban is szerepel, hogy ez többletterheket fog róni a jogrendszer egyes szereplőire - meg fognak tudni ezzel birkózni az érintett intézmények?
A javaslat kidolgozott, igyekszik a sajátos jogintézményt mindenben a büntetőeljárási jog terminológiájához illeszteni, a kapcsolódó kérdéseket elvarrni. A felülbírálat gyakorlati működőképességét érintő probléma lehet ugyanakkor, hogy a határozatokról szóló ügyészségi tájékoztatás közzétételétől számítva mindössze 15 nap állna a felülbírálati indítvány előterjesztőjének rendelkezésre a indítványa beadására úgy, hogy a személyes adatok - amúgy természetesen indokolt - védelmére tekintettel ezen a határidőn belül kellene kikérnie a számára hozzáférhető anonimizált iratanyagot a hatóságoktól (a kiadásra nekik 3 napjuk van). Az ismételt felülbírálati indítvány előterjesztésére ennél is rövidebb, nyolcnapos határidőt szab a törvény. Ezek a határidők komplex gazdasági ügyekben irreálisan rövidnek bizonyulhatnak.
Az, hogy milyen többletterhet jelentene mindez, az az ebbe az ügycsoportba tartozó ügyek, az elutasítások és a majdani felülbírálati indítványok számától függ, de az igazságszolgáltatás egészének szintjén azért nem beszélhetünk jelentős terhekről.
Elfogadása esetén ez a javaslat segítene teljesíteni azt a célt, hogy kevesebb felderítetlenül, büntetlenül maradó korrupciós ügy legyen? Az ilyenek feltárását zászlajára tűző Hadházy Ákos például úgy látja, hogy nem.
Önmagában semmiképpen, hiszen a felülbírálati indítványt előterjesztő "bárki" nem tudja átvenni a rendőrség és az ügyészség szerepét egy jogállamban, nem szerezhet be büntetőeljárási eszközökkel bizonyítékokat, nem hallgathat meg igazmondási kötelezettség mellett vallomást tevő tanúkat, és természetesen nem férhet hozzá azokhoz a nem nyilvános adatbázisokhoz és információkhoz, amelyek egy korrupciós vagy csalási ügy hatékony nyomozásához elengedhetetlenek. Az eljárásba belépő külső szereplő ezzel talán hatékonyabb eszközt kap az ügyekben valamilyen érdemi nyomozási tevékenység elvégzésének kikényszerítésére, azonban ezek nagyon kevés kivételtől eltekintve komoly nyomozati tevékenységet igénylő ügyek, úgyhogy a végeredmény, hogy történik-e elítélés, továbbra is azon fog múlni, hogy a rendőrség és az ügyészség mennyire hatékonyan dolgozik.
Abban egyetértek Hadházy Ákossal, hogy a nyomozás folytatásának vagy a vádelemésnek a bíróság általi kikényszerítése sem az ugyan le nem zárt, de hosszan elhúzódó nyomozások esetére, sem pedig arra az esetre nem megoldás, amikor végigmegy az eljárás, de a gyanúsítások és a vádemelések bármely okból megállnak a technikai lebonyolítók szintjénél. Azt ugyanakkor vele ellentétben nem gondolom, hogy a javaslat egyedüli hatása az idő húzása lenne, mert - bár kétségkívül kevésbé hatékonyan, mint az Európai Ügyészség fellépésének lehetősége lenne, ugyanakkor szélesebb, nem csak az uniós pénzeket érintő körben - még ennek a javaslatnak is, főként a határozatokra vonatkozó adatok közzétételének lehet közvetve, a nyilvánosság nagyobb nyomásán keresztül pozitív hatása a nyomozások hatékonyságára.
Hogyan lehetne egyébként e cél felé ténylegesen előrelépni addig, amíg például a főügyész az, aki?
A legfontosabb szempontnak azt tartom, hogy a konkrét ügyeket vizsgáló ügyészek és rendőrök jogi és szakmai szempontok alapján, külső befolyástól mentesen nyomozzanak és számon kérhető módon döntsenek. Ezt számos szervezeti megoldáson belül lehet biztosítani attól függetlenül, hogy ki vezeti éppen az ügyészi szervezetet, de egyik szervezési modell sem végzi el a munkát a nyomozók helyett.
A Transparency International szerint e törvényjavaslat ugyan forradalmi újításokat vetít előre, de kérdés mennyire lesz hatékony, hiszen minden jogszabály annyi ér, amennyit abból a gyakorlatban érvényre lehet juttatni. "Mivel kizárólag természetes személyeket (vagyis magánszemélyeket) fog megilletni az újfajta panaszjog, azt máris elfelejthetjük, hogy majd az Európai Csalás Elleni Hivatal, vagyis az OLAF, vagy netán az Európai Ügyészség (EPPO) lépjen fel ilyen kezdeményezéssel - írják fentebb idézett közleményükben. Ennyit Polt Péter legfőbb azon korábbi állításáról, hogy az Európai Ügyészség akár pótmagánvádló is lehet Magyarországon. És szervezetként a Transparency International Magyarország sem élhet az újfajta lehetőséggel. Vagyis a kormány alapvetően a korrupció elleni magányos, elkötelezett harcosokra számít az új jogorvoslati megoldás alkalmazása során.
Azt is látni kell, hogy a korrupció elleni büntetőeljárások hatékonyságának a növelése, bár kiemelt jelentőséggel bír, de mégis úgynevezett csővégi megoldás. Büntetőeljárás akkor indul, amikor a korrupció már megvalósult, ráadásul olyan súlyos formában, ami bűncselekmény gyanúját kelti. Ilyenkor már az események után kullognak a hatóságok, mert a közpénzeket már ellopták vagy a hivatali hatalmával valaki már visszaélt. A bevezetésre váró új panaszeljárás ráadásul az eleve a korrupció elkövetése után megindítható büntetőeljárás végén, a nyomozás eredménytelen lezárása után vehető igénybe. Nagyon egyszerűen összefoglalva olyan megoldással villant most a kormány, ami ugyan hasznos és szükséges, de adott esetben évekkel a már befejezett korrupciós bűncselekmény után vehető igénybe."
A szervzet szerint a nyomozó hatóság és az ügyészség elfogultatlan szakmai munkájának feltételeit kellene megteremteni, a jelen törényjavaslat nem fog áttörést hozni, és a TI is az Európai Ügyészséghez való csatlakozást szorgalmazza. Kitér a közlemény arra is, hogy a törvényjavaslatban felkínált lehetőség csak bizonyos típusú ügyekben adna lehetőséget a közbeavatkozásra. " Az újfajta panaszeljárás jól jött volna az Orbán Viktor miniszterelnök vejéhez köthető Elios-, vagy a szintén évekkel korábbi, és állami szerveket is vastagon érintő Microsoft-ügyben. Semmi hasznát nem venni azonban a Híd a munka világába elnevezésű projekt miatt indított eljárásban, és a korrupcióval vádolt vagy gyanúsított korábbi kormánypárti parlamenti képviselők elmaradt letartóztatása ügyében sem hozna megoldást. "
Összességében elég lehet ez a két törvényjavaslat arra, hogy az adott területen eloszlassa az uniós aggályokat? Ha az Európai Bizottság elfogadná ezeket a kifogásolt problémák kezeléseként, akkor jogosan szavazna bizalmat az Unió az Orbán-kormánynak, mert valódi megoldásokkal állt elő, vagy inkább arról lenne szó, hogy a kormány valójában semmilyen lényeges változást nem eszközölve „ átverte” az Uniót?
Erről az uniós intézmények döntenek, úgyhogy nem mernék tippelni. Az bizonyos, hogy ezek a törvényjavaslatok erős, valamivel mindenképpen több mint szimbolikus gesztusok a kormány részéről olyan területeken, ahol a megfogalmazott kritikák létjogosultságát eddig a kormányzati megszólalók következetesen kétségbe vonták. Ugyanakkor az is igaz, hogy egyik törvény elfogadása sem jelent igazán komoly következményekkel járó engedményt, nem következik szükségszerűen belőlük a két terület működésének jelentős megváltozása.
Az Európai Bizottság egyelőre nem reagált a két törvényjavaslatra, de a magyar kormány a jogállamisági eljárás keretében még június végén küldött válaszai "nem adtak megfelelő választ a testület összes aggyályára". Magyarországnak egy hónapja van az újabb brüsszeli kifogásokra választ adni, és a következő lépések előtt a Bizottság a benyújtott, és addig esetleg el is fogadott törvényjavaslatokat is vizsgálni fogja.
